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国企改革:早日跳出“抓放相济”的循环

 913日,党中央和国务院发布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,提出将国有企业分类为竞争型商业类、自然垄断型商业类和公益类,实行分类考核与监管,并展开对国有企业从“管资产”向“管资本”转型的探索。1015日,国务院发布了《关于推进价格机制改革的若干意见》,明确了在农产品、能源、环境服务、医疗服务、交通运输及公用事业和公益性服务等六大重点领域价格改革方向,到2017年,到2017年,竞争性领域和环节价格基本放开,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。112日,国务院又印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》,预期在2018年,政府将彻底改变对市场进入的审批制度,在市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等,各类市场主体皆可依法平等进入。显然,一场新的包括国有企业改革在内的经济体制和运行机制的深度变革即将拉开大幕。

国企改革的现实背景

国有企业在今天的中国依然十分重要。这个重要性可以从几个方面来看。从理论上讲,国有企业是社会主义公有制的载体,是中国共产党执政的基石,也是国家经济政治安全的重要保证。从现实里看,中国的国有企业,在今天整个经济总量中依然占有很大比重,覆盖面广,在绝大多数垄断行业中占主体地位。国有企业改革的成败,关系到社会制度的稳定,关系到执政党的基础,更关系到我国经济社会发展的稳定。事关重大。总之,“鼎之轻重,不可问焉”。

国企改革已经经历了漫长的阶段。三十多年来,我们经历了上个世纪八十年代的初步探索,经历了九十年代的制度创新;本世纪以来不断进行深化改革,推进创新,也取得了相当成就,但是国企改革依然在路上。国企改革依然是“路漫漫其修远”,效率依然明显低下,腐败甚至更加严重,再次提出的深化国企改革,没有人认为这次是收官之战,最后一役。前面依然有许多困难在等待着。

国企改革面临的困境之一:“不作为”与“乱作为”

三十多年来,国企改革虽然取得了相当成就,但依然面临着不少深层次上的困难。其一是“不作为”与“乱作为”并存。不作为导致国企明显的低效率,面对互联网时代和“互联网+”行动,捧着金饭碗却难有作为,甚至会失去非常宝贵的历史性机遇;最近中国人民大学一份研究报告指出,国有企业虽然盈利能力有所改观,但其主要优势在于垄断与优惠政策。而“乱作为”危害更大,导致目前国有企业存在着普遍而严重的利益输送。今年第二轮的中央巡视工作刚刚结束,对大型国有企业的巡视情况公布中,几乎无一例外地包括“权力寻租”、“利益输送”比较严重的字样。这些“乱作为”行为,不仅严重侵蚀着国有企业的肌体和财富,还对未来的国企改革起着障碍作用。比如混合所有制改革,本来是中央十分重视,社会也非常期待的一项重要举措;可是在“乱作为”的环境下,混改容易成为国企利益输送的便利渠道。

长期以来,“不作为”与“乱作为”都是国有企业的一对矛盾。你不管他,他就倾向于乱作为;你一管他,他就索性不作为。而这实际上延续了计划经济年代“一抓就死,一放就乱”的德行。上到政府部门,下到国有企业,大到地方政府,小到机关员工,都呈现出相类似的行为模式。三十多年来,虽然经济发展了,企业变大了,楼宇变高了,名堂变多了,可是国有企业的管理模式依然还处在这“抓放相济”的循环之中。

不仅如此,而且到如今发现,这两者正同时袭来,使得对于国企的管控空间越来越小了:一方面,“一些企业管理混乱,内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出”,轻放不得;另一方面,“一些企业市场主体地位尚未真正确立,现代企业制度还不健全,国有资产监管体制有待完善,国有资本运行效率需进一步提高”,又狠抓不得。于是,“豆腐掉在灰堆里”,是轻不得重不得,松不得紧不得,软不得硬不得。

这让我想起了上个世纪七十年代的美国经济。三十年代西方经济大萧条后,凯恩斯主义经济学说主导了美国政府的宏观经济政策。在宏观调控时,美国政府通常是“逆风向而行”,经济萧条时采取松的政策,财政减税,货币降息;经济过热时采取紧的政策,财政加税,货币加息。五、六十年代,世界经济增长良好;于是政府认为找到了克服经济周期的钥匙,能够保持经济长期持续稳定发展了。可是到了七十年代,出现了“滞胀”,即经济的停滞性通货膨胀,一方面经济增长速度低,而另一方面又通货膨胀严重,于是宏观政策变得“紧不得松不得”。这样,自由主义经济学兴起,减少政府宏观干预的呼声越来越高。于是,美国经济开始进入一段相对自由的阶段。

国企改革面临的困境之二:“做大”与“做强”

这些年来,我们一直强调要“做大做强国有企业”;而事实是,我们只把国有企业做大而没有做强!如今的世界五百强中已经有了上百家中国企业;虽然数字还在增加,排名继续靠前,可是这些指标除了供领导们炫耀之外,对中国企业和中国经济没有多大益处,因为我们心里明白,他们并不强!而且对这类企业的过度宣传和青睐还会带来坏的榜样效应,导致有更多的国有企业做大而做不强,这种恶习甚至延伸到我国的产业乃至整个经济。

现在的提法有了重大转变,强调“做强做优做大”国有企业,这是个良好的开端。可是领导报告把词序倒过来容易,要转变为成千上万个企业和干部的实际行动,要营造出适合“做强做优做大”国有企业的生态环境,就要困难得多。

一是干部配套问题。 “政治路线确定以后,干部就是决定因素”;可前些年提拔的干部大都擅长“做大”而不会“做强”,讲“做大”企业,轻车熟路,滔滔不绝;讲“做强”企业,则愁眉苦脸,步履艰难。“做大”可以花钱去买,大刀阔斧收购兼并,两三年功夫就拿下了“世界500强”;一路做“散财童子”,搞好利益输送,最后落得个“名利双收”。“做强”可确实不易,无论除弊创新,还是增收节支,都要精打细算,都是得罪人的活。这样的干部有几人愿意去做?

二是政策配套问题。战略确定后,有效的政策组合非常重要。可是我们现在有一些政策,还延续了过去做大的思路。比如“国有资产证券化”的做法。理想地看,国有资产进入资本市场,与混合所有制改革的出发点是一致的;即通过引入市场化力量,提高国有企业运作效率,推进整个经济体制的市场化进程。但是实际执行的结果,发现不少国企,上市是真,改制是假;虽然上了市,可是市场经济的运行理念和规则依然进不了企业。有人戏称,上一轮的“国有资产证券化”更像是“证券资产国有化”。因此,在认真总结上一轮国企上市的经验教训之前,不宜匆忙大力推进;混合所有制改革也是如此。

混改需要积极稳妥

924日,国务院公布了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,这是《指导意见》出台后的第一个具体办法,提出了包括鼓励非公有资本参与国企改革;有序吸收外资参与国企混改;电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革,开展放开竞争性业务、推进混改试点示范等具体措施,有相当的新意。

但是,我不得不认为,在当前的具体环境背景下推进混改,需要有积极稳妥的态度。

这不仅因为目前国有企业“乱作为”之风尚未刹住,大面积铺开可能导致较为严重的利益输送,而且还有些问题需要解决。一是还有些理念问题需要突破,比如混改是否允许民企控股,是否允许在竞争性领域国企比重整体下降等问题。因为现在很强调改革要增强国有企业的影响力和控制力,这会导致国企不敢轻易放弃控股地位,甚至在竞争性领域也是如此;而过于强调国企控股会导致民营企业的市场化基因难以进入,严重影响国企活力的增强。事实上,当前最急待解决的是国企的活力问题。

二是国企改革的环境问题,比较突出的是如今政府依然掌控和影响着太多的社会资源配置。这些年市场开放也好,推进混改也好,很大程度上是希望通过民营企业的灵活的,更具有市场意识的经营理念和运营机制把国有企业带动起来;但是由于政府掌控了太多的资源配置,在不少混改后的企业里,情况出现了逆转:一些民营企业热衷于通过混改,利用国企名分获得优惠的土地、政策和资金资源,忽视经营管理,使得混改失去了原有的重要意义。这样的企业所形成的竞争优势并非基于市场化的,因此是不可效仿也难以持续的。

同样的道理体现在“国有资产证券化”问题上。理想的情况是国有资产证券化与混改两者深度融合,可以进一步推进市场化机制。但是,如果这种做法不仅没有把市场精神和机制通过证券市场传递给那些上市了的国有企业,反而让国企的种种弊端延伸到了我国年轻的证券市场,那后果则不堪设想。就像把一篮子烂苹果倒到一大筐好苹果里,开始烂苹果比例大大下降;可如果没有机制和条件让好苹果的气味把烂苹果熏好,那么不久烂苹果数量会大大增加。

国企改革的目标

总之,深化国企改革,从短期来看,在“松紧”循环周期未能解决的前提下,还是为围绕“以紧为主”或者“以松为主”的管理模式的选择。这次《指导意见》中的创新思路便是提出对国企的分类管理,今后可能对不同类型实施不同松紧度的政策。

从长期来看,是要从根本上减弱乃至消除国有企业监管的“松紧”周期,缓解“乱作为”与“不作为”这对矛盾。《指导意见》的基本思路依然是推进市场化进程;随着我国新一轮市场改革的推进,对国有企业的倒逼机制会逐渐形成。只是由于存在许多复杂的不确定性,当前的国企改革推进应该是积极而又稳妥的。

(本文修改稿发表于《东方早报》2015年11月24日,题目为“混改切勿走调”)



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